Întreprinderile unui stat capturat: Cum poate fi oprită corupția și clientela politică

Proasta guvernare și corupția în aceste întreprinderi înseamnă atât irosirea banilor publici, cât și drenarea resurselor către rețele corupte sau clientelare. Se creează astfel un efect în lanț: pierderi majore și datorii care sporesc deficite macroeconomice, distorsiuni ale pieței, servicii publice din ce în ce mai slabe, consolidarea unor rețele și relații clientelare cuplate la sfera politică care folosesc în interes personal resurse publice.

Efectul este vizibil în viața de zi cu zi: transport public urban subdezvoltat și anacronic – situație în care se regăsesc serviciile publice de transport din Chișinău, fără condiții minime de confort și siguranță, transportul feroviar este într-o situație critică, iar compania aeriană națională are pierderi ce depășesc 1,1 miliarde lei (peste 55 milioane EUR), se arată într-un studiu al Centrului de Politici și Reforme.

Astfel, principalele concluzii care se desprind din analiza ce a stat la baza acestui raport, sunt:

Cadrul legal în care operează întreprinderile nu a fost îmbunătățit semnificativ în ultimii ani, deși o nouă lege a întreprinderilor de stat și municipale a fost adoptată în 2017. Legea prezintă în continuare numeroase carențe și urmează numai parțial principiile OCDE privind guvernanța sectorului public. Atât numeroasele analize produse de societatea civilă din Moldova în acest sector, cât și experiența pozitivă a României în privința cadrului legal al guvernanței corporative, au fost ignorate.

Ping pong instituțional – nu există mecanisme clare de supraveghere și monitorizare a întreprinderilor de stat și municipale. Întreprinderile devin de multe ori feude ale puterii politice, iar autoritățile publice tutelare se confruntă atât cu limitări instituționale, cât și cu o voință politică limitată în aplicarea eficientă a unei monitorizări optime. Recomandările Curții de Conturi sunt deseori ignorate sau aplicate parțial.

Întreprinderile de stat și municipale sunt, în marea lor majoritate, într-o situație critică. Activitatea acestora este netransparentă, cadrul legal minimal aflat în vigoare nu este respectat, iar în lipsa unor prevederi clare de sancționare, declinul acestora riscă să se accentueze accelerat. Există o incidență mare a deciziilor pur politice în selecția Administratorului și Consiliului de Administrație.

Rețelele de captură a resurselor publice s-au consolidat. Numeroase rapoarte ale Curții de Conturi, dar și investigații ale societății civile și ale jurnaliștilor moldoveni, indică mecanisme clare de captură și elementele cele mai vulnerabile ale sectorului de stat. Rareori acestea sunt urmate de acțiuni, sancțiuni sau măsuri de prevenție din partea autorităților centrale sau locale.

Situația financiară a întreprinderilor este problematică. În momentul de față, companii importante pentru economie sunt într-o situație critică, având datorii foarte mari, inclusiv către propriii angajați, existând incertitudini majore cu privire la viitorul lor (ex: blocaj financiar, restructurare, risc de disponibilizări, insolvență).

Presiune internă și externă minimă. Reformarea întreprinderilor de stat și municipale apare rar pe radarul instituțiilor internaționale, iar presiunea internă pentru reformă în acest sector este limitată. În România, performanța sectorului companiilor de stat s-a îmbunătățit sub presiunea instituțiilor internaționale (UE, FMI), a societății civile și a unor reforme sectoriale: listarea companiilor pe bursă, existența unui acționar minoritar, reforme tarifare.

Voință politică aproape inexistentă. Întreprinderile de stat și municipale sunt deseori gestionate discreționar, cu efecte negative ce se perpetuează anual, transformându-se în adevărate oaze ale clientelei politice. Atât recenta reformă legislativă, cât și cadrul instituțional limitat, indică o voință politică aproape inexistentă în a crea un cadru performant pentru companiile din sectorul public.

I. Răspunsul autorităților: corupție și clientelism în cadrul întreprinderilor de stat și municipale

Republica Moldova avea, la începutul anului 2018, nu mai puțin de 228 întreprinderi de stat și 575 de întreprinderi municipale, o dimensiune a sectorului de stat mult peste media europeană, comparabilă cu cea a României, țara europeană cu una dintre cele mai dense structuri de companii publice și municipale.

Observăm nu doar o supradimensionare a sectorului companiilor de stat, pe întreg teritoriul Republicii Moldova, dar și o importanță critică a acestora în economia țării, inclusiv din perspectiva numărului de angajați. Dimensiunea exagerată a acestui sector aduce cu sine mari semne de întrebare privind funcționarea mecanismelor de monitorizare și control, multe aspecte vulnerabile scapă deseori de radarul opiniei publice sau societății civile, ceea ce permite apariția rețelelor de captură și clientelism.

Sectorul transporturilor este unul dintre cele mai vulnerabile, iar mimarea reformelor, transparența redusă și performanța limitată a companiilor, în paralel cu creșterea rețelelor de captură (publică sau privată) devin extrem de vizibile. Efectele directe sunt ușor de contabilizat de către cetățeni. Reformarea sectorului transporturilor – puternic finanțat și subvenționat de la bugetul central sau local, cu impact imediat asupra vieții de zi cu zi a cetățeanului – reprezintă un test critic pentru bunele intenții și capacitatea administrației publice din R. Moldova.

Studiul analizează răspunsul autorităților: cadrul legal al întreprinderilor de stat și municipale, în special Legea cu privire la întreprinderea de stat și întreprinderea municipală, reformele asumate de Republica Moldova în raport cu Uniunea Europeană și actorii internaționali, cadrul instituțional, cine și ce instituție are rol în monitorizarea și supravegherea sectorului, dar și limitele, voința politică redusă pentru reforme, precum și provocările cu care se confruntă multe dintre întreprinderile moldovenești.

Un capitol distinct va analiza activitatea a cinci întreprinderi din domeniul transporturilor: trei întreprinderi de stat – Î.S Calea Ferată din Moldova (CFM), Î.S Air Moldova, Î.S Moldatsa și două întreprinderi municipale – Î.M Parcul Urban de Autobuze și Î.M Regia Transport Electric Chișinău. Critice pentru sectorul transporturilor, performanțele acestor companii sunt foarte limitate:în cifre brute, numai CFM, ce deține monopolul feroviar, a pierdut un sfert de miliard de lei moldovenești în perioada 2014-2017, în timp ce datoriile pe termen scurt au depășit 400 de milioane lei: 104 milioane către personalul propriu, ce a și generat greve și mișcări de protest ale angajaților.

Air Moldova, compania națională de transport aerian, are datorii de peste 1,1 miliarde MDL, deși controlează peste 40% din numărul de pasageri transportați. Î.S Moldatsa, deși raportează profit, a fost sursa a numeroase controverse relevate de investigații ale jurnaliștilor din Moldova sau rapoarte ale Curții de Conturi.

Cele două întreprinderi municipale analizate sunt într-o situație asemănătoare, raportând anual pierderi majore, deși beneficiază de subvenții importante de la bugetul local (doar în perioada 2014-2018, Î.M Parcul Urban de Autobuze și Î.M RTEC au primit fiecare subvenții de peste 100 milioane lei anual).

Departe de cifrele brute, numeroasele mecanisme de captură și drenare a resurselor publice dinspre companiile de stat afectează semnificativ calitatea serviciilor pe care acestea le oferă către cetățeni. Vorbim despre mimarea reformelor, transparență redusă, manipularea și inventarea nevoilor de achiziții publice, de numiri clientelare, de o politizare excesivă și un eșec al autorităților publice în a monitoriza și supraveghea aceste entități. În final, cel mai mult sunt afectați cetățenii Republicii Moldova.

II. Analiza legislativă a cadrului în care activează întreprinderile de stat și municipale

În ultimii ani, sub presiunea Uniunii Europene și a actorilor internaționali, Republica Moldova a început un proces de reformare a sectorului întreprinderilor de stat și municipale ce s-a concretizat prin adoptarea Legii cu privire la întreprinderea de stat și municipală din Noiembrie 2017.

Deși reprezintă un pas înainte pentru cadrul de guvernanță corporativă din Republica Moldova, noua lege prezintă în continuare numeroase carențe și limitări, ceea ce este cu atât mai surprinzător ținând cont de a) experiența societății civile din Republica Moldova ce a produs în ultimii ani numeroase recomandări și analize privind îmbunătățirea sectorului companiilor de stat și b) experiența statelor vecine, îndeosebi România, unde cadrul de guvernanță corporativă a fost îmbunătățit considerabil în perioada recentă.

Noul cadru legal pentru întreprinderile de stat și municipale pare definit după dictonul „Guvernanța corporativă există pentru că ne cer alții, dar noi nu prea vrem”. Multe dintre problemele și neajunsurile cadrului legal anterior persistă, iar legea pare extrem de limitată în a oferi soluții. Să le luăm pe rând:

Selecția membrilor consiliilor de administrație – adevărate „oaze” pentru clientela politică – rămâne în continuare un punct nevralgic. Fără indicatori clari și transparenți în noua lege, cu un așa numit “Regulament model de selecție” aprobat de Guvern pentru fiecare întreprindere, selecția consiliilor de administrație rămâne puternic politizată. Cu remunerații deseori mai mari decât salariile de bază din ministere și agenții, dar și cu posibilitatea ca aceeași persoană să fie concomitent în trei CA-uri de întreprinderi de stat și trei CA-uri de întreprinderi municipale, se creează premisele unei adevărate clientele, dependente de voința politică.

De asemenea, noua lege exclude practic posibilitatea cooptării în cadrul CA-urilor a persoanelor din afara sectorului public, deși această recomandare a fost puternic susținută în ultimii ani de societatea civilă și ar fi putut duce la transparentizarea companiilor. Situația este similară și pentru Comisia de Cenzori care, teoretic, exercită controlul activității economico-financiare a întreprinderii.

Prag ridicat pentru declararea conflictului de interese – Noua lege definește conflictul de interese ca achiziții de bunuri și servicii ce depășesc ca valoare tranzacțională 1% din valoarea activelor nete ale societății sau 400.000 lei. Se menține astfel un prag foarte ridicat pentru declararea conflictului de interese al angajaților întreprinderilor de stat și municipale. În cifre brute, discutăm de sume ce depășesc de 70 ori salariul mediu din Republica Moldova (valoarea din august 2018) și care, prejudiciate sau ilegal gestionate, scapă nesancționate.

Limitarea numărului de companii ce urmează a fi auditate – Vorbim de acțiunea numărul trei din memorandumul cu UE privind asistența macro-financiară (AMF) de 100 milioane EUR, asistență înghețată între timp din cauza neîndeplinirii de către Republica Moldova a condițiilor preliminare. Republica Moldova și-a asumat introducerea auditurilor legale a situațiilor financiare anuale cu obligativitatea publicării rapoartelor de audit și situațiilor financiare. Însă în urma adoptării numeroaselor limitări privind companiile ce cad sub incidența acestei legi, doar 23 (sub 3% din total) urmează a fi auditate obligatoriu.

O analiză recentă a Centrului de Politici și Reforme (CPR) arată cum o condiționalitate ce putea transparentiza măcar parțial sectorul întreprinderilor de stat a fost mult diminuată și afectată de lipsa voinței politice. Fără o presiune externă pentru reformarea sectorului de stat și monitorizarea permanentă a acesteia este puțin probabil ca actuală situație să se schimbe, iar „îndeplinirea” condiționalităților să fie făcută mai degrabă de formă decât în realitate.

Transparența minimală a companiilor de stat și municipale – Un pas înainte al noului cadru legal se referă la obligativitatea publicării rapoartelor financiare și non-financiare ale întreprinderilor pe site-ul propriu, împreună cu numeroase date privind activitatea întreprinderii, în termen de patru luni de la sfârșitul fiecărui an de gestiune.

Din păcate, cel puțin două limitări rămân și afectează puternic transparența acestora:a) deși obligatorii, nu există sancțiuni pentru nepublicarea datelor, ceea ce a dus la o transparență minimală sau chiar inexistentă a companiilor; b) planurile de achiziții anuale nu sunt parte a datelor transparente, deși legea subliniază că este obligația Administratorului de a publica planul de achiziție, deși rămâne neclar unde anume.

Într-o analiză Transparency International Moldova, din 2016, se arată că doar a opta parte din companii au publicat planurile de achiziții sau au indicat sursa publicării lor, fapt ce ar fi trebuit să tragă un semnal de alarmă major pentru impunerea acestui criteriu în noua lege a ÎM și ÎS.

Trebuie menționat că două din cele trei întreprinderi de stat-Air Moldova și Calea Ferată Moldova nu au răspuns în termenul stabilit cererilor de informații. Primele solicitări de informații au depăsit 45 de zile de la data transmiterii. Air Moldova a răspuns în urma unei noi solicitări a CPR Moldova, însă nu a oferit niciuna dintre informațiile solicitate, considerând că nu sunt parte a legii privind accesul la informații.

Precizăm că toate datele solicitate (informație despre situația contabilă pentru perioada 2014-2018, despre numărul de angajați și salariul mediu al acestora, despre componența nominală a ultimelor Consilii de Administrație, despre modalitățile prin care acestea au fost alese și despre remunerația lunară a Administratorului) sunt date cu caracter public, inclusiv în Republica Moldova. În spațiul Uniunii Europene, spre care Moldova teoretic tinde, aceste date sunt publice pe site-urile întreprinderilor, nefiind nevoie de solicitări expres pentru a prezenta date banale privind activitatea companiei.

Î.S Moldatsa a răspuns după expirarea termenului prevăzut de lege că informațiile solicitate nu pot fi transmise unui cetățean al României, iar ulterior, la o nouă solicitare din partea CPR Moldova, a refuzat să transmite informațiile pe motiv că au fost inițial cerute de un cetățean străin.

Cele două întreprinderi municipale din Chișinău au răspuns în termenul prevăzut de lege.

Situația critică a achizițiilor publice ale întreprinderilor – Nici întreprinderile de stat, nici cele municipale, nu cad sub incidența Legii Achizițiilor Publice. Derogarea acestor companii de la legea achizițiilor publice și lipsa de transparență a planurilor de achiziție au transformat procedurile de achiziție într-un teren fertil corupției și capturii. Atât Curtea de Conturi, cât și societatea civilă din Moldova au cerut includerea achizițiilor companiilor de stat în Legea achizițiilor publice, dar acest lucru nu s-a întâmplat. În România, de exemplu, există această obligație legală a companiilor de stat.

O nouă modificare legislativă cu impact asupra funcționării întreprinderilor de stat și municipale este noua Lege privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi. În ultimii ani, rapoartele Curții de Conturi au reprezentat un bun etalon de evaluare a întreprinderilor sectorului de stat.

Noua Lege a Curții de Conturi aduce cel puțin trei modificări discutabile: i) fracțiunile parlamentare nu mai pot solicita Curții de Conturi efectuarea unor misiuni de audit extern, ci doar majoritatea parlamentară, ii) Curtea de Conturi poate efectua verificări ale operațiunilor financiare doar la întreprinderile unde statul deține majoritatea, și nu doar o treime din capitalul social, cum era prevăzut în vechea lege și iii) alegerea Președintelui Curții de Conturi nu se mai face în urma consultării obligatorii a tuturor fracțiunilor parlamentare, ci doar prin decizia majorității parlamentare.

III. Analiza sectorială: Sectorul transporturilor – provocări și mecanisme de captură

În domeniul transporturilor, cu o serie de companii mari rămase în subordinea statului, dar și principalii furnizori de transport public din subordinea municipalităților locale, riscul de captură și clientelism este major. Rapoartele Curții de Conturi din Republica Moldova, experții intervievați, analizele societății civile și investigațiile jurnalistice relevă o serie de mecanisme de captură și clientelism care se manifestă vizibil în sectorul transporturilor.

Absența și/sau irelevanța monitorizării și supravegherii activității întreprinderilor de stat și municipale. – Există un adevărat ping pong între autoritățile din Republica Moldova privind rolul fiecărei instituții în această privință, ceea ce generează numeroase confuzii și a permis perpetuarea unui vid în controlul acestor entități. Recenta modificare legislativă, ce presupune trecerea întreprinderilor de stat și municipale în subordinea Agenției de Proprietate Publică, poate fi un pas înainte nu neapărat pentru scoaterea întreprinderilor de sub influență politică, dar cel puțin pentru o mai bună gestionare și monitorizare a lor.

Conform experților intervievați, dinamica de până acum urmărea un principiu simplu: întreprinderile din subordinea fiecărui minister de linie erau în subordinea partidului căruia îi revenea conducerea ministerului. De aici, se creau adevărate feude în interiorul întreprinderilor, ce răspund numai pe linie politică.

Management corporativ vulnerabil – Regulile de desemnare ale Administratorului companiei și Consiliului de Administrație rămân extrem de minimale, riscul de politizare a acestor numiri fiind major. Curtea de Conturi a subliniat, atât în analiza privind transportul feroviar, cât și în cea a transportului public local din Chișinău, neîndeplinirea de către Administrator și CA-uri a competentelor statuare, în timp ce numeroase investigații jurnalistice subliniază dense clientele politice în cadrul companiilor.

Menținerea posibilității ca aceeași persoană să fie parte a șase CA-uri (trei de întreprinderi de stat, trei de întreprinderi municipale), cuplată cu inexistența standardelor minime de selecție, va conduce la continuarea unei clientele dependente de voința politică.

Tot Transparency International Moldova concluzionează într-un raport recent că „Deşi autoritățile publice organizează concursuri pentru ocuparea funcției de administrator al întreprinderilor gestionate, aceste concursuri sunt deseori mimate, transparenţa fiind aparentă.”

Transparență minimală – Conducerea întreprinderilor publice publică un minim de informații, în format închis, greu accesibil unui monitor independent sau publicului larg. Pe site-ul operatorului aerian, Air Moldova, de exemplu, ultima dată publică a raportului financiar se referă la primele 9 luni ale anului 2016, iar datele privind selecția membrilor CA (regulament ce ar trebui să fie public și transparent) se referă la câteva pasaje din Legea cu privire la întreprinderea de stat din 1994. Alte tipuri de date nu există, iar publicarea de rapoarte non financiare este aproape inexistentă în cadrul întreprinderilor de stat și municipale din Moldova.

Comparativ, pe site-ul operatorului de transport aerian din România, sunt publice date financiare și non financiare inclusiv pentru anul 2018, semestrul I, planul de achiziții, detalii privind Consiliu de Administrație (de la CV-uri la declarații de avere și interese).

Nici întreprinderile municipale din Chișinău nu publică date privind situația financiară, deși Î.M Parcul Urban de Autobuze prezintă online date minimale despre achizițiile efectuate.

Achiziții publice – O zonă vulnerabilă a companiilor de stat din domeniul transporturilor este cea a achizițiilor publice, dovadă fiind și cazuri numeroase, recurente, de fraude și fapte de corupție, cu prejudicii semnificative, ocazionate de procedurile derulate de aceste companii. Planurile de achiziții și cele de investiții sunt foarte rar publicate, iar executarea lor nu este transparentă.

Din analiza raportărilor publice ale companiilor, rapoartelor Curții de Conturi și discuțiile cu experți a rezultat că cele mai frecvente probleme sunt:

a) Publicarea minimală a planurilor anuale de achiziții, publicarea anunțurilor de intenție fără respectarea termenelor legale;

b) Inventarea de nevoi și achiziții la suprapreț – Achiziții de bunuri și servicii fără valoare pentru companie sau cumpărate în exces prin ne-corelarea necesităților cu stocurile existente.

O analiză a Centrului de Investigații Jurnalistice (CIJ) arată că transportatorul feroviar CFM, deși are pierderi uriașe, continuă să genereze profit pentru grupuri private. Multe dintre achizițiile analizate de jurnaliștii CIJ indică achiziții la supra preț, fără o justificare clară, de la firme afiliate clasei politice. Vorbim de lămpi, servicii juridice, servicii de PR, achiziții de motorină.

c) Efectuarea de achiziții economice în lipsa relațiilor contractuale; încheierea numeroaselor acorduri adiționale sau prelungirea termenelor de valabilitate a contractelor neavantajoase din punct de vedere economic.

Doar în cazul Î.S Calea Ferată din Moldova, Curtea de Conturi a constatat „efectuarea procurărilor în valoare totală de 56,8 mil.lei de la 9 agenți economici în lipsa relațiilor contractuale”, dar și un sistem inadecvat de achiziții al companiei – modul de ținere a evidenței motorinei în sistemul informatic este reflectat neclar, datele fiind prezentate în nu mai puțin de 55 de poziții, datorită modului diferit în care filialele introduc datele în sistem.

La Î.S MoldATSA, Curtea constată o situație similară „achiziționarea bunurilor /lucrărilor/ serviciilor fără încheierea contractelor respective. În așa mod au fost achiziționate bunuri/lucrări/servicii cu o sumă totală de 18,4 milioane de lei”.

d) Este des întâlnită practica sub-contractorilor și achizițiilor directe multiple, care, chiar dacă sunt legale, ridică semne de întrebare în special cu privire la obiectul de activitate diferit sau aparte, fără legătură cu produsul ori serviciul contractat. Rapoartele Curții de Conturi indică numeroase achiziții la suprapreț și în condiții neavantajoase în urma acestei proceduri. Lipsa de licitații publice transparente duce la pierderi economice însemnate pentru companii.

Folosirea inadecvată a patrimoniului. Întreprinderile din sectorul transporturilor beneficiază de un patrimoniu consistent, fie că vorbim de terenuri, clădiri sau baze de agrement. Nu doar că nu există o contabilizare a tuturor acestor proprietăți, dar multe sunt administrate ineficient sau închiriate unor grupuri private.

De exemplu, Î.S CFM deține cinci baze de odihnă nefuncționale, dar care au înregistrat doar pentru perioada auditată de Curtea de Conturi (2015-2016) cheltuieli de 1,4 milioane lei.

O situația gravă se înregistrează și la nivelul transportului public Chișinău. Auditul efectuat de Curtea de Conturi a constatat că Î.M Parcul Urban de Autobuze a transmis către agenți economici privați administrarea unor rute de transport, fără asigurarea procedurilor legale. De exemplu, exemplifică raportul de audit, întreprinderea a transmis unele dintre cele mai profitabile rute pe care le folosea în Chișinău către operatori privați, fără niciun fundament economic, cu pierderi semnificative:

„Totodată, transmiterea în anul 2014, spre administrare, agentului economic SRL „Validincom” a rutei nr.23 a micșorat considerabil veniturile Î.M PUA. Astfel, în anul 2013 veniturile de la ruta nr. 23 depășeau media veniturilor pe rute cu 81,8% și cu 44% – veniturile de la ruta nr. 3 (cea mai rentabilă în prezent). Ca urmare, veniturile anuale acumulate din vânzarea biletelor la Î.M PUA sunt în descreștere (în 2016 – 29305,3 mii lei; în 2015 – 32078,1 mii lei; în 2014 – 32840,4 mii lei)”, parte a Hotărârii CCRM nr. 11 din 11 aprilie 2018 privind Raportul auditului conformității asociat auditului performanței „Managementul serviciilor publice de transport urban și impactul fiscal-bugetar al acestora”.

IV. Sectorul transporturilor: Studii de caz

Companiile de stat din Moldova reprezintă o concentrare semnificativă de resurse, iar captura lor nu este numai o problemă de corupție. Resursele publice ale acestor companii sunt folosite pentru schimburi clientelare și susținerea unei adevărate clientele politice, fie din sfera publică sau cea privată. Tolerarea sifonării fondurilor și resurselor acestor companii duce, în cele din urmă, la erodarea mecanismelor democratice de control și supraveghere, iar cetățenii sunt principalii afectați de serviciile din ce în ce mai slabe (și mai scumpe) pe care aceste companii le oferă.

Fie că vorbim de costuri în plus la transport, infrastructură subdezvoltată, trenuri și autobuze lipsite de condiții elementare (e.g aer condiționat, condiții optime de siguranță), viteze minime de deplasare sau întârzieri nepermis de mari în transportul public, acestea sunt rezultatul unei administrații deficitare ale acestor companii și ale capturării lor de către grupuri de interese.

În cifre brute, situația celor cinci companii analizate în acest raport arată astfel:

Î.S Calea Ferată Moldova – CFM, ce deține monopolul feroviar, a pierdut un sfert de miliard de lei moldovenești în perioada 2014-2017, în timp ce datoriile pe termen scurt au depășit 400 de milioane lei. 104 milioane lei sunt datorii către angajați ce a dus la multiple greve și mișcări de protest ale acestora, deși salariul de bază la nivelul anului 2016, a fost de doar 3845 lei – echivalentul a 200 EUR.

Magnitudinea dezastrului de la CFM este subliniată exhaustiv: „doar în anul 2016 numărul de călători a scăzut cu 30,9%, sau cu 1,0 mil. călători față de anul precedent, cea mai afectată direcție fiind transportul de călători în trafic local, care s-a diminuat cu 56,6%”, iar în privința investițiilor avem aceeași situație: „pentru reabilitarea liniilor de cale ferată, în perioada 2014-2016, au fost efectuate investiții în valoare de 55,1 mil.lei sau la nivel de doar 3,3% din cele 1,7 mlrd.lei planificate”.

Î.S Air Moldova – Principalul operator de transport aerian al Republicii Moldova, cu o cotă de piață de 43% în 2017, a reușit, în doar 4 ani, 2013-2017, să-și dubleze datoriile, de la 600 milioane lei în 2013 la peste 1,1 miliarde lei în August 2017. Doar în primele cinci luni din 2018, Air Moldova a pierdut peste 150 milioane lei. Menținerea pe linia de plutire a operatorului aerian a fost posibilă ca urmare a eșalonării de creanțe și a unui împrumut de 75 milioane lei de la Î.S Aeroportul Chișinău în 2017.

În România, TAROM, compania națională cu o situație financiară dificilă și performanțe economice limitate, nereformată, a ajuns al treilea operator la nivel național ca număr de pasageri transportați și se află pe pierdere de mai bine de 10 ani.

Î.S Moldatsa – Companie ce asigură utilizarea spațiului aerian și deservirea traficului aerian din Republica Moldova, Moldatsa a înregistrat profit în 2016 și 2017, de la 2,8 la 11 milioane lei. Compania prezintă pe site-ul propriu rapoartele financiare și de activitate aferente fiecărui an, o transparență minimală în contrast cu multe dintre companiile din domeniul transporturilor.

Cu toate acestea, raportul Curții de Conturi aferent anului 2017 a indicat numeroase disfuncționalități în activitatea Moldatsa: achiziționare de bunuri și servicii fără contract, divizarea achizițiilor în scopul evitării procedurilor distincte de achiziții, aplicarea procedurii necorespunzătoare de atribuire a contractelor de achiziții de bunuri/ lucrări/ servicii.

Moldatsa rămâne angajatorul cu cele mai mari salarii medii din Republica Moldova, de peste 25.000 lei lunar, iar peste 50% dintre veniturile întreprinderii de stat se duc către cheltuielile de personal. În noiembrie 2015, Ziarul de Gardă publica o investigație prin care arăta o adevărată rețea de nepotism și rețele clientelare în cadrul Moldatsa.

Î.M Parcul Urban de Autobuze – Întreprinderea municipală ce deservește transportul public din Chișinău primește anual o subvenție de peste 100 milioane lei de la bugetul local, având peste 600 de angajați cu un salariu mediu de 7.000 lei. Datoriile se ridică, în prima parte a lui 2018, la peste 20 milioane lei. Compania nu are în acest moment Consiliu de Administrație, întrucât Consiliul Municipal Chișinău nu a delegat încă trei membri ai Consiliului, fiind astfel imposibilă formarea acestuia.

Problemele întreprinderii municipale sunt multiple: preluarea unor rute profitabile de către operatori privați fără respectarea prevederilor legale și fără niciun fundament economic, parcul format din 142 de autobuze este uzat complet, cheltuieli și achiziții nejustificate, neimplementarea recomandărilor Curții de Conturi (din 14 recomandări remise în urma controlului Curții de Conturi din 2013-2014, doar 2 au fost executate parțial).

Efectul: Administrarea deficitară și investițiile minime au condus la scăderea numărului de pasageri transportați de întreprinderea municipală de la 9,3 milioane în 2013 la 8,6 milioane în 2016 (pe bază de bilet).

Î.M „Regia Transport Electric” – Compania municipală primește anual subvenții de peste 100 milioane de lei de la bugetul local, cu un maxim de 148 milioane lei în 2017. Totuși, pierderile companiei din ultimii patru ani sunt de aproape 75 milioane lei.

Problemele întreprinderii municipale sunt multiple: achiziții nejustificate și supra evaluate, schemă de personal supradimensionată, investiții limitate, neimplementarea recomandărilor Curții de Conturi (din 7 recomandări remise în urma contrulului Curții de Conturi din 2013-2014, doar 2 au fost implementate complet).

Cu un parc de troleibuze vechi (aproape 50% din troleibuze au mai mult de 10 ani de utilizare) și o competiție puternică din partea operatorilor privați, întreprinderea municipală a transportat 77.136 milioane pasageri în 2016, cu 2.292 milioane mai puțini decât în anul 2015.

Merită menționat și modul haotic de organizare al transportului public în Chișinău. Acesta se efectuează prin intermediul celor două întreprinderi municipale și a nu mai puțin de 17 operatori privați. Astfel, costurile suportate de cetățeni nu se reflectă doar în subvențiile și costurile administrative ale întreprinderilor municipale, dar și în susținerea operatorilor privați.

Conform unui raport al Curții de Conturi, Direcția Generală de Transport Public din cadrul Primăriei Chișinău nu dispune de informații veridice privind costurile aparatului administrativ al operatorilor privați care operează în Chișinău. De asemenea, ÎM PUA și ÎM RTEC nu au implementat Decizia Consiliului Municipal al Municipiului Chișinău din 2013 de conformare la Legea privind achizițiile publice.

V. Concluzii și Recomandări

Situația actuală a întreprinderilor de stat și municipale din Republica Moldova este critică, fie că vorbim de lipsa performanțelor economice, servicii publice slabe sau dezvoltarea unor adevărate rețele de captură publică sau privată, conectate politic. Încercările de reformă din ultimii ani sunt timide, lipsite de voință politică, și deseori apărute la presiune externă.

Proasta guvernare, clientelismul și corupția din aceste întreprinderi nu se pot schimba peste noapte, dar cadrul lor de funcționare poate fi îmbunătățit considerabil. Funcționarea acestora scapă deseori de sub radarul opiniei publice și societății civile, fie datorită modului complet opac de funcționare, fie a unei transparențe minimale pe care o afișează. Și vorbim de un sector de stat supra dimensionat, mult peste media europeană, de a cărui performanță (sau lipsă de performanță) depinde buna gestionare a resurselor publice din Republica Moldova.

Principalele cinci recomandări ce se desprind din acest raport sunt:

Implementarea strictă a guvernanței corporative în selecția Consiliilor de Administrație și Administratorului întreprinderilor – Nici noul cadru legislativ, nici practica curentă în rândul întreprinderilor nu indică o atenție deosebită pentru selectarea managementului companiei. Lipsa guvernanței corporative și existența unor adevărate „oaze” pentru clientela politică subminează puternic performanța acestora.

Publicarea regulamentului de selectare al Administratorului și Consiliilor de Administrație, existența unui concurs deschis și transparent, cu indicatori clari privind corelarea activității de management cu performanțele companiei pot juca un rol important în schimbarea de paradigmă. Ca măsură legislativă, exemplul României, cu al sau (încă) principal instrument de guvernanță corporativă – Legea 111/2016 pentru implementarea OUG 109/2011, poate fi urmat.

Mecanisme clare de supraveghere și monitorizare a întreprinderilor de stat și municipale. Este nevoie de delimitarea și stabilirea unui mecanism clar de atribuire a responsabilităților și sarcinilor de monitorizare a companiilor în rândul instituțiilor centrale. Ping pong-ul instituțional actual, desele ignorări ale rapoartelor Curții de Conturi, dar și intervențiile politice ad hoc în activitatea întreprinderilor, creează un mediu haotic de funcționare a acestora.

Recenta decizie de subordonare a întreprinderilor de stat sub Agenția Proprietății Publice, în calitate de fondator, trebuie și dublată de un cadru clar de supraveghere, monitorizare și control din partea acesteia. În mod similar, trebuie clarificat și rolul și obligațiile fondatorilor întreprinderilor municipale în această privință.

Achizițiile publice ale întreprinderilor trebuie să se supună Legii Achizițiilor Publice – Derogarea acestor companii de la legea achizițiilor publice și lipsa de transparență a planurilor de achiziție au transformat procedurile de achiziție într-un teren fertil corupției și capturii.

Rețelele de captură a resurselor întreprinderilor s-au consolidat, ceea ce face ca efortul de combatere a lor să necesite o abordare strategică, structurată. E nevoie de un mix de măsuri de prevenire și combatere eficiente, ce pot fi atât interne (politică anticorupție și de integritate la nivelul întreprinderilor, politică pentru protejarea whistleblowerilor), dar mai ales externe (selectarea transparentă a membrilor CA, activități de monitorizare și control eficiente ale instituțiilor centrale).

În România, în mod special activitatea unor instituții externe a relevat mecanismele de captură în rândul companiilor de stat și vorbim în special de activitatea Direcției Naționale Anticorupție, dar și de Consiliul Concurenței. De asemenea, existența unui acționar minoritar în cadrul multor companii a jucat un rol important în transparentizarea acestora.

Implementarea strictă, fără excepții, a transparenței întreprinderilor în format deschis, ușor accesibil, inclusiv datele privind achizițiile publice. Noul cadru legal aduce o serie de modificări pozitive în privința datelor ce trebuiesc publicate de către întreprinderi, dar implementarea acestui cadru este deficitară și neuniformă, mai ales în lipsa unor sancțiuni sau a unei intense presiuni publice. Este în continuare nevoie de obligativitatea publicării datelor privind achizițiile publice.

Obligativitatea publicării datelor economice și non-economice, chiar și sub auspiciile unor sancțiuni, poate transparentiza activitatea acestor întreprinderi și facilita posibilitățile societății civile și jurnaliștilor de a le monitoriza.

Buna guvernare a întreprinderilor de stat și municipale nu ar trebui să fie doar o promisiune aruncată în timpul campaniilor electorale sau în discuțiile cu partenerii externi. Implementarea guvernanței corporative, o politică clară de responsabilizare a activității de management, transparența extinsă a întreprinderilor sau implementarea unor mecanisme clare de monitorizare și control (atât interne, cât și externe) nu sunt costuri adiționale, ci investiții în lupta contra corupției și clientelismului ce afectează semnificativ sectorul de stat din Republica Moldova.

Proasta guvernare, corupția și mimarea reformelor nu înseamnă doar irosirea de bani publici. Deseori vorbim de rețele corupte și clientelare, conectate la bugetele întreprinderilor, ce își doresc perpetuarea utilizării resurselor publice în interes privat.