Strategia urma să expire la finele anului 2016, însă din cauza restanţelor în implementare, Parlamentul i-a extins termenul până la 31 decembrie 2017. Astfel, Ministerul Justiţiei are mai puţin de un an pentru a lichida restanţele, pentru raportare, dar şi pentru a elabora o strategie nouă.
Planul de Acţiuni pentru implementarea SRSJ estima costurile acesteia la aproximativ 1,9 miliarde lei (în jur de 125 milioane euro), în condiţiile în care resursele bugetare limitate nu au permis nici măcar îndeplinirea corespunzătoare a acţiunilor prevăzute pentru 2012. Acoperirea financiară substanţială a reformei urma să vină din partea UE – 60 milioane euro. Din această sumă, 58,2 milioane urmau să vină sub formă de suport bugetar direct: transferate direct în bugetul de stat, iar de acolo – fiecărei instituţii responsabile.
Suportul bugetar urma să fie oferit în patru tranşe, doar prima urmând a fi transferată fără condiţionalităţi. Celelalte erau condiţionate de îndeplinirea anumitor indicatori prestabiliţi şi atingerea rezultatelor. Primele două tranşe au fost transferate (28,2 mln euro din totalul de 58,2 mln euro planificate). Cel de-al treilea transfer, planificat pentru al doilea trimestru din 2015 – în sumă de aproape 15 milioane de euro – a fost suspendat, fiindcă nu au fost îndeplinite condiţiile aşteptate, printre care cea mai importantă a fost reformarea procuraturii. Aceasta încă întârzie.
Totodată, recent Curtea de Conturi a publicat un raport care a evaluat cât de eficient au fost utilizaţi banii alocaţi pentru implementarea SRSJ. Aceasta a analizat 89 de acţiuni pe care le-a considerat cele mai semnificative pentru implementarea SRSJ (din 489) şi a constat existenţa unor „premise reale pentru utilizarea neconformă, ineficientă şi ineficace a resurselor alocate acestui sector în valoare totală de 135,9 milioane lei, ce reprezintă 41,5% din valoarea supusă auditării (327,6 milioane lei)”.
Conform Barometrului Opiniei Publice din octombrie, tocmai 89,6% din cetăţeni nu au încredere în justiţie şi doar 8% au foarte multă sau oarecare încredere (cel mai mic procentaj din istoria sondajului),semnele de întrebare despre felul în care se implementează reforma şi viitorul acesteia sunt inevitabile. La aceste cifre descurajatoare Ministrul Justiţiei răspunde cu alte cifre, mai optimiste.
Raportul preţ-calitate
Într-un raport făcut în cadrul audierilor parlamentare la subiectul reformei justiţiei, organizate pe 13 octombrie curent, Ministrul Justiţiei Vladimir Cebotari afirma că 82,2 % din acţiunile prevăzute în Planul de Acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformare a sectorului justiţiei 2011-2016 sunt „aprobate drept a fi realizate (sic!)”. Ministrul a vorbit în particular de numărul de acţiuni realizate, în proces de realizare, restante sau desuete. Cu o altă ocazie, Vladimir Cebotari a ţinut să specifice că se pune accent pe calitate şi nu cantitate în felul în care sunt implementate legile adoptate conform Strategiei.
Totuşi, ministrul Cebotari a făcut următoarea precizare:
"Când vorbim despre realizări, acum noi raportăm despre modul în care indicatorul de realizare a unei acţiuni sau alteia este menţionat sau stipulat în planul de acţiuni. Nu întotdeauna realizarea înseamnă că norma este larg şi bine şi calitativ deja implementată, pentru că nu acesta a fost indicatorul. Un alt element important este faptul că multe din aceste acţiuni care au fost aprobate şi au intrat în vigoare (legi, reforme) sunt în curs de aplicare, dar nu a trecut suficient timp să judecăm despre calitatea acelei legi."
Explicaţia ministrului răspunde doar parţial la întrebările ce ţin de calitatea şi impactul reformelor. Cele mai importante „acţiuni” pe care le raportează ministerul ca fiind îndeplinite sunt legile sau alte documente de politici adoptate.
În unele cazuri, prevederile finale şi felul în care legile adoptate conform Strategiei sunt implementate arată că Guvernul ţinteşte anume cantitatea (pentru a raporta Parlamentului şi donatorilor externi) şi nu impactul real asupra calităţii actului justiţiei.
Iar asta lăsă spaţiu pentru interesele conjuncturale politice, subminează obiectivele principale ale strategiei şi lasă principalele probleme nerezolvate. Cauzele acestei stări de fapt sunt de diferite niveluri – de la felul în care a fost formulată şi adoptată strategia, până la rezistenţa actorilor implicaţi şi eventualele interese de ordin politic şi personal.
Hainele cele noi ale procuraturii
Unul dintre elementele cele mai importante ale Strategiei este reformarea instituţiei procuraturii. Atât societatea civilă, cât şi partenerii de dezvoltare ai Moldovei aveau mari aşteptări de la această reformă. Aceste aşteptări, se pare, au fost cel puţin parţial dezamăgite de felul incomplet în care acestea au fost transpuse în lege, iar legea în practică.
"Există îngrijorarea în societate şi printre partenerii externi că această reformă ar putea fi compromisă de factori de rezistenţă interni. Este un aspect crucial. Dacă această reformă nu va fi implementată, alte reforme nici nu-şi au rostul, pentru că nu vor putea fi implementate integral." - Pirkka Tapiola, 24 mai 2016
Anul acesta a fost adoptată o nouă lege a procuraturii, modificate actele conexe dar şi adoptate amendamente la Constituţie în ceea ce priveşte procedura de numire a Procurorului General. Scopul reformei a fost transformarea procuraturii într-o instituţie autonomă, independentă, transparentă, iar printre rezultatele imediate aşteptate – recăpătarea încrederii populaţiei şi donatorilor străini în procesul de reformare a justiţiei şi, eventual, deblocarea finanţării externe.
Numirea procurorului general – cel mai vizibil rezultat al reformei
Parte a acestei reforme a fost şi regândirea procedurii de numire a Procurorului General. După modificarea Constituţiei, Procurorul General este numit de Preşedintele ţării la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor (înainte - de Parlament la propunerea speakerului), care este şi organul responsabil de organizarea concursului de selectare. Prin această schimbare se ţintea scoaterea Procurorului General de sub influenţa politicului.
La 7 decembrie 2016, în conformitate cu noua lege, Consiliul Superior al Procurorilor îl desemnează pe Eduard Harunjen, la acel moment Procuror General interimar, învingător al concursului pentru funcţia de Procuror General. A doua zi, Preşedintele Nicolae Timofti îl numeşte pe dl Harunjen în funcţia de Procuror General. Conform noii legi, Procurorul General este numit în funcţie pentru un mandat de 7 ani, fără dreptul de a fi numit din nou în această funcţie.
Numirea a stârnit critici din partea mai multor actori ai societăţii civile, în primul rând din cauza timpului foarte restrâns în care s-a făcut. S-au mai invocat şi problemele de integritate de care este suspectat dl Harunjen, vehiculate pe larg în societate. Organizaţiile semnatare ale unui apel public au exprimat dubii că Serviciul de Informaţii şi Securitate, Consiliul Superior al Procurorilor şi Preşedintele ţării au examinat suficient problemele de integritate ale lui Eduard Harunjen: supoziţiile că acesta ar fi fost implicat în distrugerea unui dosar penal iniţiat în legătură cu evenimentele din 7 aprilie 2009, dar şi că averile candidatului nu ar corespunde veniturilor obţinute din funcţia publică. Cu alte cuvinte, deşi selectat şi desemnat conform procedurii formale din Constituţie şi lege, Procurorul General a fost ales într-un mod care lasă prea mare spaţiu pentru suspiciuni.
Alte nedumeriri privind numirea lui Harunjen au fost formulate de liberal-democratul Grigore Cobzac într-o sesizarea la Curtea Constituţională (declarată inadmisibilă de Curte, probabil pe motiv că nu are relevanţă constituţională), şi reiterate de opoziţia extraparlamentară. Acestea sunt legate de aparentul conflictul de interese în concursul de selecţie şi incompatibilitatea dlui Harunjen. Astfel, sesizarea atenţionează asupra faptului că şase dintre actualii membri ai Consiliul Superior al Procurorilor, cei care l-au selectat pe Harunjen, erau la momentul desemnării de jure ierarhic subordonaţi Procurorului General interimar. Asta deşi, conform noii legi, procurorii aleşi în calitate de membri ai Consiliului Superior al Procurorilor trebuie să fie detaşaţi din celelalte funcţii deţinute în procuratură pe durata exercitării mandatului.
Problema de incompatibilitate
O altă problemă ar fi una de incompatibilitate. Conform noii legi, pentru funcţia de Procuror General nu poate candida o persoană care, în ultimele 6 luni, a deţinut calitatea de membru al Consiliului Superior al Procurorilor. Conform autorului sesizării, Eduard Harunjen în calitatea sa de Procuror General interimar a fost în perioada dintre 1 martie şi 8 decembrie 2016 membru de drept al Consiliului Superior al Procurorilor, chiar dacă de facto nu ar fi participat la lucrările acestuia.
Chiar dacă admitem că aceste probleme nu afectează legalitatea numirii, acestea ridică întrebări despre felul în care reforma procuraturii a fost înţeleasă de cei care sunt însărcinaţi să o pună în practică. Suntem în situaţia în care în fruntea unei instituţii considerate de o mare parte a societăţii ca fiind politizată şi părtinitoare este pusă o persoană care a condus instituţia în ultimele nouă luni şi care este selectată conform regulilor noi de un organ constituit sub reguli vechi, proces care are loc în grabă, fără o cercetare atentă a profilului său din punctul de vedere al integrităţii, chiar dacă în joc e pus un mandat de 7 ani.
Reforma procedurii de numire a procurorului general a urmărit consolidarea rolului şi independenţei profesioniştilor, a breslei procurorilor, în administrarea treburilor procuraturii, prin acordarea unui rol crucial Consiliului Superior al Procurorilor şi unui rol de garant Preşedintelui ţării. Totuşi, felul în care s-a făcut prima numire conform noii legi şi reacţiile care au urmat sugerează faptul că, în pofida legalităţii formale, lucrurile au rămas aşa cum au şi fost. În condiţiile în care Procuratura era până nu de mult obiectul târgului politic dintre partidele de la guvernare, perpetuarea unei astfel de percepţii nu mai poate fi tolerată, chiar dacă formal lucrurile par a fi în regulă.
Reorganizarea instanţelor judecătoreşti – distribuirea aleatorie a reformei
Un alt succes pe care îl raportează guvernul şi o altă reformă prioritară care indică graba cu care acţionează Guvernul în detrimentul calităţii este reorganizarea hărţii judecătoreşti. Prin această reformă, Guvernul îşi propune, printre altele, reducerea numărului de instanţe de nivelul întâi de la 44 la 15, prin comasarea instanţelor existente, începând cu 1 ianuarie 2017. Reforma urmează să se efectueze treptat, în special construcţia sediilor şi transferul judecătorilor în alte localităţi sunt planificate până la sfârşitul anului 2027.
Reorganizarea a fost promovată ca o soluţie pentru utilizarea mai eficientă a banului public, uniformizarea sarcinii de muncă între judecători, îmbunătăţirea actului justiţiei prin specializarea judecătorilor, crearea unei infrastructuri mai bune pentru justiţiabili, etc. Unul dintre avantajele cheie ale reformei urma să fie şi reducerea nivelului corupţiei prin distribuirea aleatorie veritabilă a dosarelor – acestea urmând să fie repartizate între un număr mai mare de judecători din cadrul judecătoriilor comasate (cel puţin 9, faţă de situaţia actuală când există judecătorii cu 1-2 judecători).
Legea cu privire la reorganizarea instanţelor judecătoreşti a intrat în vigoare la 1 iulie 2016, iar prevederile privind reorganizarea, inclusiv cele ce ţin de distribuirea aleatorie a dosarelor în cadrul instanţelor comasate, urmau să fie aplicate începând cu 1 ianuarie 2017. Astfel, fiecare dintre cele 15 judecătorii formate după comasare urma să activeze ca o singură judecătorie, chiar dacă judecătorii sunt repartizaţi în diferite sedii, iar cererile pe cauzele civile, penale şi contravenţionale depuse la oricare dintre aceste sedii urmau a fi examinate de către judecătorii cărora le-au fost repartizate din instanţa reformată (adică inclusiv din alte sedii decât cele la care a fost depusă cererea). Acest lucru asigura un efect imediat al reformei într-o arie prioritară – cea a prevenirii corupţiei. Or, distribuirea aleatorie a dosarelor în cadrul instanţelor comasate, chiar dacă acestea continuau să fie amplasate în câteva sedii ale judecătoriilor vechi, reducea semnificativ posibilitatea de a anticipa şi influenţa judecătorul responsabil de dosar.
Totuşi, acest aspect important al reformei a fost ţinta unui atac pe ultima sută de metri. La începutul lui decembrie 2016, deputatului Sergiu Sârbu vine cu un proiect de modificare a legii care dă peste cap schimbările imediate aşteptate. Conform acestuia, judecătoriile nou-create urmează să îşi înceapă activitatea, nu din 1 ianuarie 2017, ci „în funcţie de unificarea sediilor şi reconfigurarea Programului Integrat de Gestionare a Dosarelor”. Totodată, până la această unificare şi reconfigurare, repartizarea dosarelor urma să se facă după regulile vechi – cererile depuse la judecătoriile care urmează a fi fuzionate urmau a fi examinate de judecătorii din aceste judecătorii şi nu repartizate unui judecător din instanţa formată prin comasare. Excepţie făcea doar Judecătoria Chişinău, care îşi începe activitatea din 1 ianuarie 2017 şi funcţionează după regulile noi.
Ca urmare a avizului Ministerului Justiţiei, proiectul a fost adoptat într-o variantă modificată, dar care a păstrat limitările ce ţin de repartizarea dosarelor. Conform noii legi „până la crearea condiţiilor pentru funcţionarea judecătoriilor reorganizate într-un sediu unic, acţiunea depusă de reclamant în temeiul art. 38 sau 39 din Codul de procedură civilă se va examina de către judecătorul sau, după caz, completul de judecători care activează în sediul judecătoriei respective”.
De remarcat că subiectul repartizării dosarelor a rămas sub semn de întrebare până în ultimul moment, chiar dacă de jure era soluţionat prin chiar prevederile legii, iar soluţia pentru care s-a optat la final este de fapt o concesie. Chiar dacă legea era deja în vigoare, la sfârşitul lui noiembrie subiectul era dezbătut ca unul nesoluţionat, iar Preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii insista ca sistemul actual de repartizare să rămână neschimbat, deoarece modificarea ar implica cheltuieli adiţionale. În avizul său, Ministerul recunoaşte că modificarea la lege reprezintă o cedare unor „reticenţe a exponenţilor sistemului judecătoresc” dar şi „reacţiei dezavuate a justiţiabililor îngrijoraţi de noile reguli”.
În orice caz, o schimbare care s-a dorit una cu efect imediat în domeniul prevenirii corupţiei a devenit una a cărei efecte vor apărea până în 2027.
Concluzii din mers
Faptul că proiectele de legi în domenii cruciale sunt modificate pe ultima sută de metri, promovate în grabă şi implementate neuniform poate sugera că pentru Guvern importantă este anume adoptarea cât mai rapidă (conform termenilor din Strategie, a Căii de Parcurs pentru implementarea reformelor prioritare, etc). Astfel, scopul urmărit ar fi mai degrabă bifarea unor acţiuni pentru deblocarea finanţării externe, decât implementarea reformei în esenţa sa.
În consecinţă, pentru cantitate trebuie să plătim preţul calităţii:
Conţinutul acestor legi adesea nu corespunde în totalitate spiritului şi principiilor din strategie, lăsând spaţiu de manevră pentru cei care promovează interesele puterii sau cele corporative.
Felul în care sunt puse în aplicare aceste legi – la repezeală – duce la faptul că schimbările esenţiale prevăzute de reformă sunt pierdute pe drum.
Astfel ajungem în situaţia în care schimbările pe care le aşteptam astăzi sau peste o lună pot veni abia peste şapte sau zece ani. Acest fapt loveşte direct în încrederea populaţiei în justiţie, iar rezervele ce ţin de calitatea reformei devin deosebit de tăioase atunci când sunt văzute în lumina costurilor pe care le necesită implementarea strategiei, dar şi a pierderilor din nerealizarea ei.
Evident, Ministerul are dreptate atunci când spune că este complicat să evaluezi impactul schimbărilor în acest domeniu: felul în care au fost formulaţi indicatorii Planul de Acţiuni adesea nu permite o măsurare de impact – de exemplu indicatorii adesea sunt de tipul „proiect de lege adoptat”, fără a indica şi esenţa schimbării care se va produce. Ar fi bine ca acest fapt să fie luat în considerare la formularea viitoarelor documente de politici.
Cu toate acestea, atât Ministerul, cât şi ceilalţi actori însărcinaţi cu implementarea reformei rămân responsabili ca prevederile unei legi adoptate să corespundă principiilor şi obiectivelor ţintite prin reformă.
Tema pentru acasă
Perioada care urmează – anul în care trebuie făcut raportul pe SRSJ 2011-2016 şi elaborat noul document de politici – este una dificilă, dar deschide şi importante oportunităţi. Pentru a le valorifica, Guvernul trebuie să demareze un proces complex de evaluare a strategiei, unul care să ia ca bază nu atât numărul acţiunilor implementate sau restante, ci mai ales rezultatele obţinute şi impactului acestora.
Acesta trebuie să fie un proces participativ, care să implice societatea civilă, comunităţile profesionale (ale judecătorilor, procurorilor, avocaţilor, etc.) dar şi justiţiabilii. Guvernul trebuie să raporteze pe direcţia pe care au luat-o reformele, să le anticipeze efectele pe termen scurt, lung şi mediu, să identifice principalii factori care au condus la eşecuri şi eventuale soluţii pe viitor. Trebuie evaluate rezistenţa politică, dar şi cea corporativă la reformă (a profesioniştilor din domeniul justiţiei), eficienţa structurilor de implementare şi monitorizare a acesteia, felul în care au interacţionat diverşi actori implicaţi.
Anume o evaluare complexă a prezentei strategii trebuie să pună baza viitorului cadru de politici.
În ceea ce priveşte elaborarea noii strategii, aceasta trebuie să fie atât formal cât şi substanţial diferită de precedenta. Din punct de vedere a procedurii, strategia trebuie să asigure participarea tuturor părţilor care urmează să fie afectate de reformă – comunităţile de profesionişti din justiţie, organizaţiile societăţii civile şi cetăţenii de rând – pentru ca aceştia să se simtă parte a procesului de reformă, şi nu ţintă a acestuia. În procesul de definire a conţinutului documentului trebuie pus accentul pe indicatori de rezultat şi impact, iar în cazul legilor – pe mecanisme clar definite care să indice o schimbare în sistem.
Acest articol este finanţat de un grant oferit de Departamentul de Stat al SUA. Opiniile, constatările şi concluziile din articol aparţin autorului şi nu le reflectă neapărat pe cele ale Departamentului de Stat al SUA.
Jurnal.md
