Creditele impuse statului – pseudo „cash buffer” // Veaceslav Negruţa

Creditele impuse statului – pseudo „cash buffer” // Veaceslav Negruţa
Sursa: vnegruta.wordpress.com Foto: jurnal.md 10.02.2017 12:10
În şedinţa sa din 08.02.2017 guvernul a aprobat modificări la Legea bugetului de stat 2017. Urmează şi parlamentul să examineze şi să adopte modificările propuse la lege.

Cum reiese din comunicat, proiectul de lege şi nota explicativă – principala noutate a acestor modificări este „crearea unei rezerve de lichidităţi în mărime de 2 miliarde de lei” (cash buffer). Şi cum este explicat de către autori:

– „în esenţă, această rezervă nu implică costuri adiţionale şi
– este creată pentru a reduce eventualele riscuri generate de imprevizibilitatea pieţei financiare interne, şi anume riscurile de refinanţare a datoriei de stat
– şi pentru a îmbunătăţi, per general, profilul datoriei sectorului public.  
–  rezerva de lichidităţi însă nu va putea fi utilizată pentru finanţarea deficitului bugetar, fiind admise doar situaţii excepţionale”

Precum şi:
– „Rezerva de lichidităţi reprezintă un ”plan de continuitate a finanţării” şi
– este utilizat în ţări precum, România, Ungaria, Turcia ş.a.
– Crearea unei astfel de rezerve în Republica Moldova a fost discutată cu partenerii de dezvoltare, în special cu FMI, şi este privită drept instrument de fortificare a stabilităţii macro-bugetare.”

Totodată din Nota informativă la proiect  mai aflăm că:
– „În scopul îmbunătăţirii gestionării datoriei de stat,
– precum şi evitării presiunilor sezoniere în asigurarea surselor de finanţare pentru acoperirea deficitului bugetar,
– dar şi pentru a reduce riscul de refinanţare a datoriei de stat şi
–  riscurile legate de disponibilitatea de lichidităţi

Se propune crearea unei rezerve de lichidităţi (cash buffer). Modificarea în cauză impune majorarea soldului datoriei de stat interne (dar fără majorarea costurilor de deservire a datoriei şi în limitele sustenabile ale datoriei de stat stabilite în Programul “Managementul datoriei de stat pe termen mediu pentru anii 2017-2019”), precum şi majorarea soldului de mijloace băneşti în conturi la finele anului 2017.

Această operaţiune este neutră din punct de vedere a costurilor şi riscurilor implicate şi reprezintă un “plan de continuitate a finanţării” (care este pe larg utilizat şi în alte ţări, spre exemplu Ungaria, Turcia, etc.). Rezervele de numerar rezultate din comercializarea valorilor mobiliare de stat vor fi plasate la un cont de depozit la termen la Banca Naţională a Moldovei, la aceeaşi rată a dobînzii şi aceeaşi maturitate, precum emise pe piaţa primară. Astfel, majorarea datoriei va avea loc doar în termeni contabili, deoarece scopul acestei operaţiuni este formarea unui activ în formă de rezervă de lichidităţi (care nu va fi utilizată pentru finanţarea activităţilor Guvernului).”

Există discrepanţe considerabile între cele două documente oficiale ale autorilor modificărilor, precum şi contradicţii de esenţă şi natură economico-financiară şi de neconcordanţă cu cadrul legal. Evidenţiez doar câteva.

Considerente macroeconomice:

1. Bugetul 2017 este balansat conform normelor de bugetare. Există partea de venituri şi partea de cheltuieli cu surse de finanţare a deficitului indicate în lege. Autorităţile raportează creşteri considerabile, de aproape 30%, în încasarea veniturilor la bugetul de stat. Aparent nu sunt riscuri de neîncasări a veniturilor bugetate pentru 2017. Sursele de finanţare a deficitului, interne şi externe, sunt sigure atâta timp cât angajamentele cu FMI sunt respectate. Unicul risc major şi plauzibil – stoparea finanţării externe pentru nerespectarea angajamentelor autorităţilor care reies din Memorandum. Cele enunţate în nota informativă şi în public sunt irelevante la situaţia bugetului 2017. Dacă nu există şi alte necunoscute sau cele cunoscute – sunt deformat prezentate.

2. Sectorul public (bugetul de stat) a împrumutat net în ultimii ani (chiar şi de crize) relativ puţin pe parcursul unui an bugetar pentru finanţarea deficitului bugetar. Sumele au variat de la 150 milioane lei la 1,2 miliarde lei în 2016. Ultimele sume – în condiţii de blocare (parţială) a finanţărilor externe (granturi şi credite). Respectiv, în 2017 angajamentele financiare externe mult mai consistente (aproape 30 la sută din buget), prevăzute în bugetul de stat, implică şi o abţinere în creşterea şi umflarea sectorului public, pentru a nu admite riscuri eventuale pe viitor. 2 miliarde de lei atraşi suplimentar (faţă de răscumpărarea netă de 268 milioane prevăzută în bugetul aprobat) este iraţional.

3. Prezenţa/intrarea masivă a Minfinului pe piaţa de credit, prin emiterea de valori de stat pentru contractarea unor credite de 2 miliarde de lei de la băncile comerciale – este o acţiune fără precedent ca volum, dar şi ca efecte asupra activităţii de creditare a băncilor comerciale. Băncile comerciale în condiţii de incertitudine a activităţilor economice, evident, poate ar fi dispuse (chiar interesate) să plaseze resursele sale în titluri emise de Minfin, poate chiar şi dobânda ar fi atractivă, cu risc minim de recuperare a resurselor, dar această substituire a esenţei activităţii băncilor comerciale (activitate de creditare veritabilă) poate crea fluctuaţii nedorite pe o perspectivă mai lungă, cu afectarea potenţialului de creştere economică şi a celui fiscal ulterior. Risc evident – băncile ar putea să dorească, poate e un interes evident, să „paraziteze” pe această disponibilitate a Statului de a se împrumuta cu 2 miliarde lei fără a avea necesitate stringentă de aceste resurse.

4. Extragerea excesului de lichidităţi din sistemul bancar este misiunea BNM, dacă condiţiile macro impun astfel de intervenţii. Pentru lichidităţile extrase BNM foloseşte o gamă largă de instrumente, printre care certificatele BNM, valorile emise de stat aflate în portofoliul BNM, valuta străină din rezervele valutare, rezervele obligatorii. Aceste instrumente costă BNM. Acceptarea plasării depozitelor Minfinului în cont la BNM la o dobândă similară celei plătite de stat băncilor la momentul emiterii titlurilor – este o formă de extragere a lichidităţilor excesive din sistemul bancar cu costuri mai mari decât alte instrumente monetare din arsenalul BNM. Risc major – de utilizare a Minfinului ca intermediar între bănci şi BNM în implementarea obiectivelor monetare ale BNM la cele mai înalte costuri posibile, directe şi indirecte.

5. Conceptul de „cash buffer” este gândit pentru a îmbunătăţi managementul resurselor financiare disponibile (în cazul dat – vorbim de publice), astfel încât intrările de venituri şi efectuarea cheltuielilor să fie efectuată conform prevederilor bugetare în interiorul unui an bugetar. În cazul insuficienţei de mijloace (fenomen legat de sezonalitatea încasărilor la buget) – pentru asta există noţiune reglementată prin legi de „decalaj temporar de casă”, care poate fi acoperit prin împrumut suplimentar (în cazul dat intern) în interiorul anului bugetar. Contractarea unor credite de către Stat, care depăşeşte limita anului bugetar (toate 2 miliarde sunt indicate ca trecătoare în soldul de la sfârşitul anului bugetar), şi nu „este folosit pentru finanţarea deficitului bugetar” – este nimic altceva decât impunerea Statului să ia împrumuturi de care nu are nevoie în anul bugetar curent de la băncile comerciale. Cu toate costurile şi distorsiunile care reies. Şi nu corespunde conceptului de „cash buffer” în esenţa sa.

Considerente legale       

1. Decizia guvernului nu are acoperire legală în legea cu privire la finanţele publice şi responsabilitatea bugetar-fiscală (LFPRBF). Or legea bugetului de stat trebuie să respecte cadrul legal oferit de legea organică care gestionează domeniul dat. Legea stabileşte clar rolurile fiecărei instituţii în procesul bugetar, inclusiv în execuţia bugetară. Legea nu oferă nici noţiuni, nici situaţii şi nici atribuţii de instituire şi gestionare a unor rezerve de lichidităţi „în situaţii excepţionale”. Aceste situaţii excepţionale nu sunt descrise nici în LFPRBF, nici în legea bugetară anuală. Cine le stabileşte, în care circumstanţe, şi cum vor fi utilizate aceste mijloace din „rezerva de lichidităţi” – nu este clar.

2.Articolul 9 din LFPRBG stabileşte „principiul balansării” conform căruia orice buget trebuie să fie balansat. Cheltuielile bugetare trebuie să fie egale cu veniturile plus sursele de finanţare. Dar din nota informativă la proiectul legii de rectificare a bugetului 2017 reiese că „rezerva de lichidităţi însă nu va putea fi utilizată pentru finanţarea deficitului bugetar, fiind admise doar situaţii excepţionale.” Dar  bugetului de stat 2017 este balansat, cu venituri, cheltuieli şi deficit cu surse indicate pentru finanţare în 2017. Crearea unei rezerve de lichidităţi dă peste cap principiul definit de lege.

3. LFPRBF este relativ nouă, conformă standardelor internaţionale, are un concept clar şi complex. În cazul anumitor schimbări de situaţii în procesul execuţiei bugetare, crize şi turbulente economice, sau de ordin macro – legea stabileşte reguli clare dacă apar anumite situaţii de ordin macro-economic cu posibilităţi de revizuire şi ajustare a veniturilor şi cheltuielilor pentru a nu afecta perspectivele macro-economice. Sunt stabilite reguli clare de ajustare şi rectificare a bugetului la venituri şi la cheltuieli, fie majorare si/sau blocarea cheltuielilor. Acest concept previne situaţii de agravare a crizelor din contul supraponderării prezenţei sectorului public pe seama sectorului privat.

4. Dobânda achitată de Minfin băncilor comerciale trebuie să fie bugetată şi reflectă la capitolul cheltuieli de deservire a datoriei interne (lucru omis în proiectul de rectificare aprobat de guvern: la 2 miliarde costul pentru 10 luni ar fi aproximativ de 90 milioane lei), iar dobânda achitată de BNM în sumă echivalentă (dacă să credem celor indicate) trebuie să fie bugetată şi reflectată la partea de venituri la “dobânzi încasate la valorile mobiliare de stat” (conform Clasificaţiei bugetare, aprobata prin ordinul ministrului finanţelor, elaborată aprobată în baza legislaţie şi recomandărilor internaţionale de statistică în domeniul finanţelor publice). Chiar dacă admitem că dobânda la care Minfin ia cu împrumut prin emiterea a 2 miliarde de lei este identică cu cea achitată de către BNM depozitul Minfinului – aceasta nu este o simplă operaţie contabilă.

5. Legislaţia permite plasare soldului de mijloace temporar libere ale bugetului de stat la depozit la termen, dar nu este prevăzută plasarea ulterioară la depozit cu dobândă a mijloacelor împrumutate de către Stat. În plus, ziua achitării dobânzilor diferă, cea care Minfin ar trebui să achite băncilor de cea în care BNM trebuie să achite Minfin. Şi nicia aici nu e o simplă operaţiune contabilă. E afectarea resurselor bugetare pentru achitarea dobânzilor băncilor comerciale, iar apoi – încasarea şi reflectarea la venit a dobânzilor obţinute de la depozitele la BNM.

6. Nici legea privind datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat nu prevede emiterea de titluri cu scopul creării cash buffer la dispoziţia guvernului din resurse creditare, aşa cum prevede rectificarea recent aprobată de guvern. Nu exista în lege destinaţia utilizării resurselor (art. 12) aşa cum este indicat în rectificarea bugetului. Guvernul este autorizat să ia împrumut intern doar pentru finanţarea deficitului (aprobat) si a decalajului temporar de casă. Respectiv nu poate legea bugetului 2017 sa admită 2 miliarde în sold trecător pe anul următor.

Conceptul de cash buffer, aşa cum e introdus de guvern, creat din resurse considerabile din împrumuturi interne din băncile comerciale, fără scop de finanţare a deficitului bugetar aprobat,  creează premize şi riscuri de reacţii inadecvate în domeniul gestionării finanţelor publice, ca reacţie la situaţia macro-economică, dar şi la distragerea de resurse financiare de către sectorul public în defavoarea sectorului privat. Un fel de substituire a sectorului privat cu cel public în piaţa creditelor. Acest concept ar genera supraponderarea sectorului public şi ar urgenta împovărarea sectorului public cu riscuri majore de default pe obligaţiuni în anumite circumstanţe. Asta ar încetini ajustările necesare de făcut prompt şi adecvat în sectorul public. Nemaivorbind de subminarea cadrului legal existent în domeniul gestionării finanţelor publice. Cel puţin această rectificare de buget trebuie să fie precedată de modificări esenţiale în legislaţia din domeniul finanţelor publice. Lucru nerecomandat dar şi periculos. Cu atât mai mult că nu se vede necesitatea şi argumentarea acestei rezerve de lichidităţi.

Veaceslav Negruţa

Ştiri similare

ULTIMELE ŞTIRI